Tendências da influência de atores não estatais na ONU e seus efeitos ambientais – 

Analisamos as tendências da influência de atores não-estatais (ANE), apoiados pelas organizações da sociedade civil (OSC). e as empresas transnacionais (ETN) na política ambiental da ONU em relação ao papel regulador do Estado. Revisamos estudos sobre a influência dos ANE. Aplicamos a teoria crítica do estado. Testamos hipóteses sobre o grau de agência. Adaptamos a advocacy coalition framework.

Sagafi-Nejad e Dunning (2008) identificaram uma mudança pendular nas posições da ONU sobre as ETN de centro-esquerda nos 1970 à centro-direita nos 1990. Nossa linha de tempo mostra que a arquitetura da ONU passou de favorecer a sociedade civil às ETN com o aumento do seu acesso aos estados-nação e às agências da ONU relativa às OSC.

O marco (frame) da economia verde (EV) corporativa influenciou os documentos da ONU, reduzindo as referências ao papel do estado-nação e os acordos vinculativos, deslocando o debate para uma orientação corporativa voluntária. Isso pode ter reduzido as perspectivas de alcançar as metas de redução de emissões.

A combinação de mecanismos de mercado com marcos regulatórios fortes é a melhor prática para reduzir a degradação ambiental. Quando os estados-nação têm a vontade e a capacidade de comando e controle, podem reduzir a degradação ambiental.

Palavras chave: arquitetura e agência na ONU, desenvolvimento sustentável, economia verde, atores não-estatais, Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas.

Foto: nacoesunidas.org

  1. Introdução

A lógica das economias minimamente regulamentadas levou a uma aceleração das mudanças climáticas e ao aumento das disparidades de renda (Orr 2017: 16). O objetivo deste estudo é analisar as tendências da influência dos ANE na política ambiental das Nações Unidas, suas visões diferentes sobre os papéis que as Nações Unidas e o Estado desempenham nas políticas ambientais nacionais e suas implicações para a efetividade das políticas.

Revisamos a literatura sobre os papéis das ANE (ETNs e OSCs) e suas redes em dois processos-chave de tomada de decisão global na preparação do Rio-92 que continuam até hoje:

  • O Comitê Preparatório (PrepCom) que elaborou os documentos da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Eco92): o preâmbulo da Carta da Terra, a Agenda 21 e os Princípios da Floresta (doravante documentos da Eco92). Este processo foi seguido mais tarde por Johanesburgo, Rio+20 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
  • A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC), preparada inicialmente pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Organização Meteorológica Mundial com a assistência do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), posteriormente transferida para um Comitê Intergovernamental de Negociação (CIN). Seguiram-se as 21 conferências das partes (COP), que culminaram no acordo de Paris de 2015 (Lago, 2007).

Em seguida, apresentamos um conjunto de métodos e hipóteses que nos permitem discernir uma possível mudança na influência global sobre as negociações da ONU, da sociedade civil às organizações empresariais transnacionais. Identificamos atores, sua agência e sua influência na definição da agenda, nas negociações, nos processos de formulação de políticas e nos resultados.

Em seguida, fornecemos uma visão geral das tendências da agência e da arquitetura do sistema político das Nações Unidas e comparamos as narrativas das OSC, das ETN e das Nações Unidas sobre o papel do estado-nação, conforme apresentado em documentos selecionados.

O artigo é relevante para os acordos das Nações Unidas e orientações às decisões nacionais sobre a polêmica entre a opção de se aplicar políticas de comando e controle e/ou incentivos de mercado. Essas decisões afetarão as perspectivas de redução das mudanças climáticas.

Foto: Sérgio Valle

  1. 2. Conceitos

Este artigo interdisciplinar aplica a teoria crítica do estado da ciência política, consequências dos limites biofísicos do planeta da economia ecológica e a análise sociológica dos movimentos sociais. Também comparamos os termos muito amplos de desenvolvimento sustentável e economia verde, interpretamos os conceitos de arquitetura, agência e influência, bem como alguns dos processos usados para alcançar a agência, tais como análise de discurso, narrativas, fixação de agenda e enquadramento (framing).

Procuramos aplicar a teoria crítica do estado à ONU, que pode ser de dependência estrutural, assumindo um grau de autonomia da ONU da influência das transnacionais; ou a institucionalista, na qual elas atuariam de forma coesa para impor questões (Levy e Egan, 1998).

Embora o conceito de desenvolvimento sustentável (DS) definido pela Comissão Brundtland seja fraco, foi o conceito chave aplicado durante a Eco92. Ainda tem apoio político significativo; busca eliminar a pobreza nos países em desenvolvimento, ao mesmo tempo em conservar recursos naturais, celebrando a diversidade e ampliando a participação pública (Egelston, 2007). Enquanto isso, o conceito de economia verde (EV) enfatiza o crescimento, a tecnologia e a inovação, promovendo a eficácia das ações voluntárias privadas. De acordo com o IIED, embora as políticas da EV procurem atingir objetivos ecológicos, muitas vezes não consideram questões sociais e de pobreza (Benson et al., 2014). “A abordagem da economia verde procura, em princípio, unir sob uma única bandeira toda a série de políticas econômicas e modos de análise econômica de relevância para o desenvolvimento sustentável (ONU Secretaria Geral 2010:15)”. Significaria que não sejam consideradas políticas não contempladas pela EV?

Arquitetura e agência são entre os principais constructos que influenciam a formulação e implementação de políticas ambientais. A arquitetura inclui questões relacionadas ao concepção, projeto e eficácia dos sistemas de governança, bem como a integração da governança, do global ao local. A análise da agência procura responder quais atores sociais ou individuais têm a capacidade de decidir e agir sobre situações e são responsáveis por resultados específicos (Hindess 1986: 155).

A agência pode ser “um traço dinâmico que seja criado e perdido,… moldado pela mudança ambiental” (Dellas, Pattberg e Betsill 2011): Isso sugere que mudanças podem ocorrer entre a aplicabilidade da teoria da dependência estrutural e a teoria institucionalista. Betsill e Corell definem a influência como aquela que “ocorre quando um ator se comunica intencionalmente a outro de modo a alterar o seu comportamento que de outra forma teria ocorrido” (2008: 24).

Análise de discurso, narrativas, fixação de agenda e framing são elementos-chave do poder de decisão sobre políticas públicas nacionais e internacionais. O processo de definição da agenda é a estratégia predominante para a consecução dos objetivos políticos; nos diz sobre o que pensar.

Em um segundo nível, o enquadramento indica como pensar. Snow et al (1986) o definiram como um esforço estratégico consciente do grupo para formular entendimentos compartilhados do mundo que legitimam e motivam a ação coletiva, ou como formulam sua lógica de realidade e ação, usados para modificar a compreensão coletiva de um problema (Goffman 1986: 1-11; Klandermans 1997: 44, Tarrow 1998: 17, Weiss e Nascimento, 2013).

  1. Estudos sobre a influência dos atores não estatais na política ambiental da ONU

Há muitos estudos sobre a influência dos ANE nas políticas ambientais da ONU e na governança global. Muitos autores se concentram no papel das ETN; outros consideram o papel das ONGs ambientais e suas redes. A eficácia das suas redes de advocacia globais pode ser avaliada na sua “formulação de debates, introduzindo questões na agenda, encorajando os atores a assumirem compromissos discursivos, causando mudanças processuais, afetando a política e influenciando o comportamento dos atores” (Keck e Sikkink, 199: 215), ajudando a iniciar processos de mudança normativa, engajados na reestruturação da política mundial (Sikkink, 2002).

Organizações da sociedade civil e ONGs ambientais

“Desde o início, a diplomacia climática internacional tem-se centrado na criação de um tratado abrangente com compromissos vinculativos”, apoiada pela sociedade civil, pelo menos desde a fundação da Rede de Ação Climática (CAN) em 1989 (Falkner et al 2010: 2; Nulman 2016).

As ONGs ambientais, muitas vezes aliadas à União Europeia, foram vistas como representantes das pessoas imediatamente afetadas. Por outro lado, as ETN, com o apoio das delegações dos EUA e de outras do norte, têm procurado evitar compromissos vinculativos.

Usando documentos, entrevistas e observação participante, Corell e Betsill (2001: 89) rastrearam processos e realizaram análises contrafactuais para descobrir que essas ONGs influenciaram o processo de negociação dos documentos a Eco92 (através da definição da agenda ou da definição e das posições dos estados-chave no PrepCom) e o resultado final (processos ou elementos substantivos do texto). Arts (2008), usando uma abordagem similar, realizou uma análise detalhada das negociações da convenção do clima antes da mesma cúpula da terra.

Reconhece que muitas ONGs ambientais estiveram envolvidas na preparação da convenção sobre clima, até na elaboração de alguns documentos, mas os resultados não teriam sido muito diferentes sem eles, com efeitos episódicos em vez de poder permanente. Os autores admitem que o papel das ONGs provavelmente tenha diminuído desde o Rio.

Empresas transnacionais e organizações empresariais verdes

Sagafi-nejad e Dunning (2008) oferecem uma história analítica da relação da ONU com as transnacionais e suas relações com os países em desenvolvimento. Desde a década de 1970, identificaram uma mudança nas posições das Nações Unidas sobre as ETN, de um pouco ao centro-esquerda para algo ao centro-direita, interceptando o centro em torno de 1989 (ver sua Figura 9.1), coincidindo com a queda do Muro de Berlim e o Consenso de Washington.

Levy e Egan argumentam que algumas empresas temiam o surgimento de uma estrutura regulatória ambiental internacional, mas que “as instituições internacionais envolvidas nas negociações sobre as mudanças climáticas estavam relativamente isoladas das pressões estruturais (2000: 139,145)”.

Enquanto menos preocupado com o PrepCom para a Eco92, o Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável (BCSD) e seus membros da indústria de combustíveis fósseis usaram sua influência durante as negociações da CQNUMC para excluir acordos vinculativos e o imposto sobre o carbono (Mintzer e Leonard 1994, Newell 2000 ).

Comparando ETNs e ONGs

Gupta (2010) e Levy e Egan (2000 e 2013) compararam a influência entre as ETNs e as ONGs. Em sua análise da história da política internacional de mudanças climáticas, Gupta seleciona “o crescente envolvimento de diferentes atores sociais e o uso gradual de mecanismos de mercado” como uma das cinco questões-chave da CQNUMC. Informa que as ONGs começaram se mobilizar desde a fundação da Climate Action Network em março de 1989, enquanto as empresas estavam pouco envolvidas na questão naquele momento.

A partir de 1997, as ETN foram mais proativas. As pesquisas enfatizaram os mecanismos de mercado para lidar com a mudança climática muito mais do que os instrumentos regulatórios (Gupta, 2010: 636-7, 645-6).

Levy e Egan (2000: 112-114) argumentam que Maurice Strong e Stephan Schmidheiny, na coordenação da Eco92, representando ETNs, deram às empresas um status especial que as ONGs ambientais não tinham. Reconhecem, no entanto, que, naquela época, “apesar dos vastos recursos disponíveis para os grupos empresariais, a maioria dos observadores concorda que sua influência não dominou a voz das ONGs ambientais…”

Segundo Newell, sob uma onda de preocupação popular e com suas estreitas relações com os formuladores de políticas, quanto às negociações de clima, as ONGs influenciaram a agenda de mudanças climáticas quanto a emissões per capita e extraíram alguns compromissos. Mais tarde, na COP1, ONGs, EUA, Brasil e Índia apoiaram acordos vinculativos, alcançando o mandato de Berlim (Newell 2000: 105, 131,142; Brenton, 1994).

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  1. Métodos e hipóteses

A maioria dos acadêmicos reconhece que, além dos estados-membros, as organizações empresariais e da sociedade civil influenciam as políticas e posições das Nações Unidas, que, por sua vez, influenciam políticas ambientais nacionais e seus níveis de execução. Biermann et al (2009) reconheceram a lacuna de pesquisa sobre a influência, papéis e responsabilidades, autoridade e estratégias dos atores além dos governos nacionais.

Procuramos contribuir para fechar essa lacuna em relação ao papel dos Estados e da ONU na execução de políticas ambientais, analisando os dois primeiros problemas analíticos do sistema de governança global, a arquitetura e o exercício da agência.

Nossa versão da advocacy coalition framework

Para alcançar esse objetivo, adaptamos o referido método (Weible et al 2011) com o seguinte conjunto de ferramentas e análises:

1) Uma tipologia simplificada dos subsistemas do sistema político da ONU, definindo duas coalizões muito amplas, a sociedade civil e as ETNs;

2) Uma linha de tempo para ver como vem mudando a arquitetura da ONU;

3) Mudanças do discurso, das políticas e das estratégias das redes de ANE;

4) Categorias de influência relativa das redes, simplificadas das categorias definidas por Betsill e Corell (2008) na sua avaliação da influência dos diplomatas das ONGs durante as negociações da ONU antes da Cúpula da Terra de 1992;

5) De forma subjetiva, estendemos essas categorias de agência a uma comparação da influência relativa das ANE na ONU, de Estocolmo a Paris, com base em relatos de suas interações durante as negociações e conferências ambientais da ONU;

6) Analisamos a agência das ANE, comparando suas narrativas com as dos documentos oficiais da ONU, e sua provável influência, especialmente com relação ao papel do Estado.

Embora seja empiricamente difícil determinar quais ANEs influenciam as decisões políticas, podem ser formuladas hipóteses a respeito da responsabilidade causal por resultados politicamente significativos (Sibeon, 1999), método aplicado por Nepstad et al (2014).

Os Subsistemas Políticos das Nações Unidas

Concebemos uma tipologia altamente simplificada do sistema político da ONU, consistindo em cinco subsistemas heterogêneos:

1) Os secretariados, unidades e agências das Nações Unidas.

2) O estados do “Norte” desenvolvido, incluindo os primeiros membros, corresponde aproximadamente aos incluídos no Anexo 1 do Protocolo de Quioto e seus grupos, com diferenças em questões como compromissos vinculativos.

3) O estados do “Sul” em desenvolvimento, muitos dos quais ganharam independência após a Segunda Guerra Mundial, correspondendo aproximadamente aos excluídos do Anexo 1 do Protocolo de Quioto, incluindo grupos de nações.

Ao invés de considerar todas as ONGs como um subsistema, no que diz respeito ao meio ambiente, agrupamos artificialmente ANEs em dois tipos de coalizões e redes de advocacia, que são muitas vezes aliados cruciais com estados-chave para influenciar a tomada de decisão da ONU.

4) Organizações da Sociedade Civil: As que representam questões ambientais do ponto de vista da sociedade civil, incluindo ONGs, direitos humanos, justiça ambiental, movimentos sociais e suas redes e comunidades indígenas. Excluímos aquelas ONGs que mais tarde migraram para a EV e posições da ETN.[1]

5) Empresas Transnacionais (ETNs), incluindo suas organizações, especialmente as eco-modernistas que adotam as ideias de DS e/ou EV, denominadas aqui de organizações empresariais verdes (OEVs).

No seu quadro analítico, simplificado na Tabela 1, Corell e Betsill compararam duas dimensões da influência das ONGs ambientais no PrepCom da Eco92: a participação nas negociações internacionais (com indicadores como enquadramento ou formulação de questões e definição de agenda) e os resultados (texto final), com três níveis de influência (baixo, moderado e alto).

Table 1. Níveis simplificados de Influência de Atores Não Estatais

VariávelBaixoModeradoAlto
Participação nas  negociaçõesSem efeito sobre o processo nem o resultadoCom algum êxito na condução do processoCom algum êxito na condução do processo e no resultado final

Fontes: Corell e Betsill (2001: 89); Betsill and Corell (2008:24,38).

Hipóteses

Propomos as seguintes hipóteses muito amplas para avaliar as tendências na redistribuição de poder e influencia no sistema politico da ONU e suas consequências para a efetividade das politicas ambientais. É dado que as posições da ONU sobre o papel do Estado afetam e são afetadas pelas políticas nacionais de seus membros e que os interesses em cada país afetam as posições nacionais. Só podemos indicar algumas evidências para essas hipóteses amplas.

  • As OEVs das ETN aumentaram seu acesso a estados-nação e agências da ONU em temas ambientais, enquanto que influência das ONGs da sociedade civil diminuiu.
  • A arquitetura ou estrutura da ONU mudou gradualmente de aberta ao “Sul” e às ONGs para outra que favorece o acesso das ETN.
  • Como resultado, a agenda das Nações Unidas durante as negociações, posições e documentos enfatizam a EV, com ênfase menor na regulação do Estado-nação e da ONU.
  • Isto poderia levar a esforços menos bem sucedidos para reduzir as emissões globais.
  1. Tendências de arquitetura e agência no sistema político da ONU

Poucos autores analisam a influência da ANE nos processos de mudança arquitetura da ONU. Construímos um cronograma da mesma e analisamos a influência provável da ANE. Com em Sagafi-Nejad e Dunning, apresentamos uma visão desse rearranjo institucional gradual do sistema das Nações Unidas, consistente com a teoria da mudança institucional gradual (Lewis, 2002). Na Tabela 3, resumimos as mudanças nas organizações da ONU e os eventos principais que afetaram a influência das ANEs na política ambiental da ONU.

Concebida durante a Segunda Guerra Mundial, a ONU foi fundada quando dominaram o “Norte” e a visão keynesiana do estado como chave para o desenvolvimento. Em 1964, as

Table 3. Changing Architecture, Key Events and Relative Influence of

Non-State Actors on UN Environmental Policy

DATEARCHITECTURAL CHANEV KEY EVENTRESULTING IMPACTACTORS
NGOsETNs
1945United Nations foundedo “Norte” Strengthenednonenone
1964UNCTAD foundedPositive view towards foreign direct investmentnonelow
1960-197970 new UN membersStrengthened o “Sul” seek a NIEOmoderatelow
1972UN Conf. on Human Development. (Stockholm)Civil society influence beginsmoderatelow
1972UNEP established at NairobiInitially with o “Sul” influencemoderatelow
1974-1975UNCTC was foundedGA NIEO declarationUN seek ETN regulationmoderatelow
1990ETN Code of Conduct effort diesPositive ETN framemoderatemoderate
6-8/1990-1992NGO Forum createdEco92 PrepCom 1 Nairobi and later meetingsCSOs influence Eco92 agenda/documentsmoderatelow
4/1991-1992WBCSD created.Concerted business voice at Eco92moderatemoderate
1990-92CQNUMC and its CINCSOs prepare texts, ETNs limit binding agreements and taxmoderatemoderate
1992Eco92 (Rio-92)Civil society influence strengthenedhighmoderate
1993UNCTC was buriedETNs strengthenedmoderatehigh
7/2000UN Pacto Global foundedo “Norte”/ETNs and self-regulation strengthenedmoderatehigh
8/2002WBCSD’s Walking the TalkETN case for DS frame solidifiedmoderatehigh
8-9/2002World Summit on Sustainable Development (Johannesburg-Rio+10)State retains rolemoderatehigh
6/2012UN Conference on Sustainable Development (Rio+20)Green economy with reduced state rolemoderatehigh

Sources: Murphy 2005; 1992, 2002, 2010, 2012; Zammit (2003).

ETNs apoiaram a criação da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), fundada para promover o desenvolvimento através da expansão do comércio, sendo que depois diminuiu o interesse corporativo nas Nações Unidas.

Como resultado da Conferência de Estocolmo de 1972, e os relatórios do Clube de Roma e Brundtland, o ambiente tornou-se uma preocupação mundial. Durante as décadas de 1960 e 1970, 70 membros novos, na sua maioria recém-independente, admitidos na ONU, fortaleceram o Sul.

Os países do “Sul” e as áreas da ONU começaram a adotar uma posição de confronto com os negócios. Após a interferência da ETN em muitos países, como ajudar a eliminar Allende no Chile, foi aprovada uma Nova Ordem Econômica Internacional (NIEO).

Em 1974 e foi criado o Centro de Empresas Transnacionais (UNCTC), em meio a esforços para criar um Código de Conduta da ONU para ETNs, levando muitos líderes corporativos a considerar a ONU como pouco amigável às empresas, com pouca relevância prática, deteriorando as relações, enquanto as empresas consideravam as ideias ambientais com suspeita e hostilidade (Johnson 1979, Falkner 2008, Kell, 2005).

Isto confirma a visão de Sagafi-Nejad e Dunning de uma ONU ligeiramente à esquerda do centro (2008), seguida de uma mudança pendular nas posições da ONU quanto às ETNs para algo à centro-direita.

Após a crise financeira de 1978, as políticas se voltaram para o ajuste estrutural e para a redução do papel do Estado, com forte resistência ao Código de Conduta. Em 1997, o Planejamento Estratégico da ONU propôs comprometer as empresas na busca de padrões ambientais, de direitos humanos e trabalhistas da ONU, buscando dar à globalização um rosto humano, evoluindo para o lançamento, em 2000, do Pacto Global, uma agência da ONU representando as ETNs. Kell (2005), um dos criadores e chefe do Pacto Global, o viu como iniciativa amigável aos negócios.

Esta organização e os Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Negócios e Direitos Humanos são vistos como abordagem empresarial pragmática em resposta à pressão para responsabilizar as corporações por abordagens regulatórias (Martens 2014, Global Policy Forum 2014).

Foto: autoria desconhecida

  1. Influência dos ANE e narrativas durante as negociações ambientais

Comparamos brevemente algumas narrativas e marcos (frames) de documentos apresentados por OSCs e ONGs ambientais com outros das ETNs e OEVs e sua influência na ONU, incluindo a definição de agendas de conferências.

As ONGs exigem regulação forte e sua influência se reduz. A maioria das ONGs, procurando originalmente representar OSCs e movimentos, defendia vários acordos vinculativos e políticas nacionais que regulam o meio ambiente. As OSCs e as ONGs começaram cedo a planejar a Cúpula da Terra de 1992, no Rio, participando desde o primeiro Comitê Preparatório de Nairóbi, em agosto de 1990, levando os governos a incorporar uma contribuição significativa diretamente nos documentos Eco92 (Betsill e Corell 2008).

As reuniões do PrepCom democratizaram os procedimentos políticos internacionais com maior participação das ONGs (IISD, 1992). A Eco92 acreditou 1.378 ONGs com o direito de participar e ser ouvidas, incluindo mandando suas agências a trabalharem mais estreitamente com elas (Betsill e Corell 2008, Egelston 2007, IISD 1992). Essas conquistas pareciam consideráveis, mas menos importantes hoje. Este período, até a COP1 de 1995 em Berlim, revelou-se o pico da influência das ONGs na ONU.

Betsill e Corell comentam (2001: 16) que níveis mais altos de influência de ONGs ambientais sejam mais prováveis quando os impactos das negociações nos interesses empresariais são relativamente baixos, como princípios não vinculativos e/ou acordos-quadro com poucas exigências de mudança comportamental. Arts (1998: 27) afirma que os resultados não teriam sido muito diferentes sem eles, com efeitos episódicos em vez de poder permanente.

Apesar de perderem terreno para a narrativa da EV, na Rio+20, as ONGs ainda defendiam nominalmente compromissos vinculativos, como na proposta da CAN, com pouca influência nos resultados da conferência (CAN, 2012: 1). No entanto, à medida que a influência das ETN e os conceitos da EV se tornaram predominantes, algumas ONGs ambientais migraram para a narrativa da EV, com apenas apoio retórico para regulação e compromissos vinculativos, aceitando acordos limitados. O Instituto Socioambiental (2012) acusou o Brasil de “falta de coragem para estimular outros países em direção a… ações mais efetivas”,

Em Paris, muitas ONGs concordaram com as Contribuições Nacionalmente Determinadas (CNDs), assinadas pelos governos vigentes dos membros (CAN, 2012: 1). Isso levou algumas ONGs e OSCs a romper e formar redes mais radicais como a Climate Justice Now !.

OEVs melhoram a narrativa e aumentam a influência

Depois de ignorar a política ambiental da ONU com visões divergentes, as OEVs passaram a agir de forma coesa em torno de uma narrativa eco-modernista. As empresas alcançaram um relacionamento mais amplo com a ONU, possivelmente com algum nível de influência institucionalista. As melhorias na narrativa empresarial podem ser divididas em três fases:

Fase I – Negar e ignorar. Até o início dos 1970, as empresas consideraram as ideias ambientais com suspeita e hostilidade, atribuindo pouca importância à política ambiental global. O marco de negar as mudanças climáticas prevalecia, defendido por OEVs, como a Global Climate Coalition, fechada em 2002 (Falkner 2008; Levy e Egan, 1998).

Fase II – Divididas entre negar e ignorar vs. reconhecer e participar. Temendo a emergência de estruturas regulatórias ambientais além de sua influência, a estratégia ambiental de muitas empresas começou a mudar nos anos 80 (Levy e Egan, 1998). Enquanto algumas ainda atribuíam pouca importância à Eco92, outras apenas começavam a aprender que as decisões tomadas não só poderiam afetar acordos vinculativos, mas também afetar empresas através de novas políticas no nível nacional. O marco de negação ainda competia na Eco92 com o mais robusto, mas ainda novo marco eco-modernista.

A Câmara de Comércio Internacional e o PNUMA realizaram Conferências da Indústria Mundial sobre Gestão Ambiental (WICEM) em 1984 e 1991, produzindo uma Carta Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável. As ETNs foram caracterizados como “benignos mordomos da Terra com a vontade e os recursos para resolver problemas ambientais” (Levy e Egan 1998: 354). “Sugeriu que eles poderiam obter DS melhor do que os governos (Schmidheiny 1992, Egelston 2007). Quase um ano após o PrepCom de Nairobi, onde as OSCs predominaram, a ETN estabeleceu, em 1991, o precursor do Conselho Mundial de Negócios em Desenvolvimento Sustentável (WBCSD), criado em 1992, um OEV-chave.

Esta narrativa dividida entre os negadores e os modernistas das ETNs pode ter contribuído para a sua preparação limitada e influência moderada em 1992, enquanto o melhor acesso informal dos ONGs ambientais aos delegados dos Estados-nação permitiu aprovar o acordo da CQNUMC e os documentos da Eco92 (Levy e Egan 1998: 345, Betsill e Corell 2008).

Fase III Aprovar e Guiar. Com os empresários unidos em OEVs fortes e uma mensagem clara, começaram a equilibrar sua influência da ONU com a sociedade civil. No final da década de 1990, as OEVs começaram a investir pesado em sofisticados esforços de relações públicas e relações informais com os formuladores da ONU em um marco de EV baseado em ações corporativas voluntárias.

As empresas começaram obter acesso privilegiado aos decisores multilaterais, evidenciado pelo fortalecimento das OEVs e a criação do Pacto Global da ONU. Membros do WBCSD, Chefes de Estado e o Secretário-Geral das Nações Unidas se reuniram em 1997 para definir a participação das empresas no processo de definição de políticas da ONU (Levy e Egan 2000: 151, citando a carta de Korten).

Holliday (então CEO da DuPont e líder do WBCSD, 2002) e colegas retrataram o papel do governo no livro Walking the Talk. Embora reconhecessem a importância do governo em muitas funções, argumentaram que as ações voluntárias corporativas tornavam desnecessárias as regulamentações governamentais e que a promoção da EV era para evita-las. Este marco continuou a melhorar e atrair apoio, favorecendo um papel mais amplo, embora limitado, do governo.

Um ano depois, Kell (2003), do Pacto Global, o melhorou, dizendo “o Pacto Global destina-se a complementar e não a substituir a regulamentação”. Esta postura mais equilibrada acalma muitos opositores da sociedade civil, trazendo-os, com incentivos e parcerias, a um amplo alinhamento ao marco. No entanto, ela evita mencionar regras obrigatórias para as empresas formais e informais que não seguem os princípios do Pacto Global e que não conseguem atingir impacto mensurável que contribua as metas nacionais de emissões.

Na preparação da Rio+20, o PNUMA, com o apoio das OEVs, começou a aplicar uma estratégia por um maior envolvimento de atores privados, para superar sua fraqueza intrínseca na família das Nações Unidas. O PNUMA realizou um Diálogo Global Empresarial e Industrial, com cerca de 200 executivos da ICC (Weiss TG et al, 2014).

Os membros do Pacto Global aderem à responsabilidade social corporativa. Mas “as medidas de auto-regulação não impedem os produtores fora desses acordos de adotar padrões mais baixos e não podem substituir a regulação pública universal (Wapner, 1996: 24).” “O argumento por um marco regulatório adequado parece impotente diante das teias de poder dominantes (Brand 2012: 28)”.

OEVs, com apoio da ciência e dos governos, conseguiram alcançar uma visão positiva de EV, dando ao setor privado um papel maior na busca do DS. Realizaram reuniões em todos os níveis e nomearam pessoas altamente respeitáveis com compromissos ambientais, representando este ponto de vista. Esta mudança temática a um marco de EV orientada aos negócios é exitosa; muitos ambientalistas e ONGs a vê de forma favorável. Em termos de políticas públicas, a diferença entre DS e EV parece ser essencialmente o papel regulador do Estado e os instrumentos vinculativos.

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  1. Mudança nos Objetivos e Documentos das Conferências da ONU

Mudanças na redação de parágrafos específicos nos documentos oficiais da ONU, exclusivamente sobre os papéis regulatórios do Estado e da ONU, refletem a crescente influência das ETNs e a semelhança com o marco e as narrativas das OEVs. Após a Eco92, a ONU realizou a Rio+10 em 2002, na qual foi elaborado o Plano de Implementação de Johanesburgo (JPOI). Em maio de 2010, o Secretário-Geral apresentou um relatório na primeira reunião do PrepCom da Rio+20. Dois anos depois, a Rio+20, realizada no contexto de uma crise econômica. O governo brasileiro anfitrião evitou negociar as diferenças na preparação do resultado final, O Futuro que Queremos. Obteve compromissos voluntários globais e nacionais, sem estabelecer um quadro de responsabilização nem um mecanismo que assegurava relatórios sobre o desempenho (ICLEI, 2012).

Esse processo reflete uma mudança clara, mas sutil, no tom dos documentos da Conferência da ONU, refletido nos seus objetivos e textos. As mudanças indicaram um papel reduzido do Estado na política ambiental (Tabela 4). Na Eco92, o objetivo era “criar uma nova ordem mundial para a cooperação global em meio ambiente e desenvolvimento, enfatizando as políticas públicas nacionais e internacionais (ONU 1992)”, reconhecendo ao mesmo tempo os importantes papéis das empresas e da sociedade civil.

Em Johanesburgo, o objetivo era “acelerar a realização dos objetivos remanescentes por meio de ações concretas em todos os níveis” (ONU 2002). Há evidências claras de que o objetivo e o texto da Rio+20 passaram do DS das conferências anteriores para a EV (Weiss e Nascimento, 2013).

Em 1992 e 2002, o foco foi a capacitação endógena, as capacidades nacionais de regulação e os direitos de propriedade, estendendo-se inclusive ao documento da Secretaria Geral para a Rio +20. A governança abrangia o papel das instituições, processos, estruturas, princípios, diretrizes, integração, coordenação e comunicação, falando de fortalecer instituições públicas e reforçar leis.

Em 2012, a agenda Rio+20 excluía todos os conceitos de políticas públicas, mantendo o objetivo de trabalhar em prol do DS e da erradicação da pobreza. A estrutura de oportunidades políticas favorecia as OEVs, que, com o apoio do “Norte”, construíram um marco de EV. Em relação ao Estado, O Futuro que Queremos apenas menciona a necessidade geral de instituições no §10.

No §76, enfatiza o importante objetivo da eficiência governamental, que possivelmente implica estratégias de Estado mínimo. Não se menciona o fortalecimento da capacidade do Estado para impor leis e realizar comando e controle. A governança é reduzida dos níveis global, nacional e local para um tema secundário de um quadro institucional para as organizações internacionais.

A COP21 em Paris chegou a um acordo histórico em 2015 para conter as mudanças climáticas, mas as CNDs são meras obrigações morais, sem compromissos vinculativos, nem reparações, com financiamento de improvável realização, enquanto o mundo continua seu curso de business as usual. Entretanto, o preâmbulo do Acordo de Paris refere-se a um

Table 4. Comparison of the Role of the State in U.N. Conference Texts (regarding enforced regulation)

Earth Summit in 1992Johannesburg Plan of Implementation (JPOI)Secretary-General, May, 2010 PrepComThe Future We Want (Rio+20)
OBJECTIVE

Create a new world order for global cooperation on environment and development.

SELECTED PRINCIPLES

9. States should co-operate to strengthen endogenous capacity-building for DS.

11. States shall enact effective environmental legislation. Environmental standards, management objectives and priorities should…

13. States shall develop national law regarding liability and compeANEtion for the victims of pollution and other environmental damage.

16.National authorities should endeavor to promote … the use of economic instruments,

17 Environmental impact assessment, subject to a decision of a competent national authority.

OBJECTIVE

Build on the achievements made since the Eco92 and expedite the realization of the remaining goals by undertaking concrete actions and measures at all levels.

QUOTES

§162. Establish or strengthen existing authorities and mechanisms needed to carry out, coordinate, implement and enforce policies;

§40, 162-163. Promote national DS through, among others, the setting and enforcement of clear and effective laws;

§162. The States should promote national institutions including the strengthening of agencies and policies, prepared by them, to coordinate, implement and enforce policies and laws, supported by international cooperation.

 

QUOTES

§94. Ensuring coherence and policy integration in the economic, social and environmental fields… integrated policymaking and implementation… integrate economic, environmental and social goals within the mandate of existing institutions. Longer-term budgeting and sound regulatory instruments…

§103. integrate different sectors and different levels of government, and enable greater participation by stakeholders.

§95. Inclusion of DS in…legal frameworks, property rights and the organization of government. Strengthening national and local capacities.

§101. … national and local implementation could benefit from … capacity building … for analysis, establishment and enforcement of regulatory and incentive frameworks.

§102. Strengthen national… mechanisms: policy formulation,… implementation and review.

OBJECTIVE

Renewed commitment for DS focused on two themes: (a) a EV in the context of DS and poverty eradication; and (b) the institutional framework for DS.

QUOTES

§63. Promote EV in the context of DS and poverty eradication, with national regulatory, voluntary and other measures;

§76. Selected from “institutional framework”:

(b) action and result-oriented approach, cross-cutting issues (c) interlinkages among key issues and challenges, systematic approach; (d) enhance coherence, reduce fragmentation and overlap and increase effectiveness, efficiency and transparency.

§193-197 and §268. Selected from “Forests”: sustainable management of forests; non-Legally Binding Instrument on all types of forests; National policies and regulatory frameworks which promote private sector…

Sources: UN (1992, 2002, 2010 and 2012). Note: See Paris accord excerpts in text.

“quadro reforçado de capacitação, reconhecendo a importância dos compromissos de todos os níveis de governo e de vários atores, de acordo com as respectivas legislações nacionais”. (Artigo 11, § 5). “As abordagens que não sejam de mercado visarão aumentar a participação dos setores público e privado na implementação das CDN e possibilitar oportunidades de coordenação entre instrumentos e arranjos institucionais relevantes (§ 8 do artigo 6)”.

Como a maioria dos países comprou a economia verde livre de regulamentos, o envolvimento dos governos, além de entregar relatórios se quiserem, tenderá a ser limitado. Além das posições reticentes de muitos membros da ONU, o acesso privilegiado das lideranças corporativas aos tomadores de decisão ao longo dos anos pode ter sido um dos fatores que afastaram o papel regulador do Estado e os instrumentos juridicamente vinculativos nas declarações da ONU (Reis et al, 2015) .

Este acesso pode continuar a influenciar as políticas nacionais e locais que afetam as emissões, incluindo a regulação, sua observação, os incentivos de mercado e o papel das ANEs. O aumento recente do nacionalismo é mais um elemento negativo.

  1. Inferências sujeitas a análise posterior

Ao analisarmos a agência nas duas cúpulas, Eco92 e Rio+20, nossa comparação da influência das OEV e das ONGs ambientais nos leva a inferir que.

  • Na Eco92, as ONGs tiveram mais influência, no que diz respeito à definição da agenda, ao apoio de instrumentos vinculativos e na redação de documentos, tanto através dos governos nacionais como diretamente com as agências e na conferência. No entanto, as ETNs tiveram mais influência nas reuniões sobre mudanças climáticas, onde perceberam que mais estava em jogo.
  • Contudo, na Rio+20, com as ETNs unidas, com narrativas da EV e mudanças na arquitetura da ONU, conseguiram maior acesso que a sociedade civil aos governos nacionais e agências da ONU, influenciando a definição de agenda, reduzindo o foco de DS para EV. Isto continuou em Paris, mesmo que o acordo contenha alguma retórica da ampliação da capacidade do setor público.
  1. Considerações Finais

Muitos economistas concordam que a combinação de mecanismos de mercado com fortes marcos regulatórios seja uma melhor política ambiental (best practice) para alcançar mudanças comportamentais. Quando os Estados-nação têm vontade e capacidade de comando e controle, podem reduzir a degradação ambiental, como o foi no caso do desmatamento da Amazônia brasileira.

É essencial uma maior competência do governo nacional e capacidade de fiscalização para a eficácia de incentivos como a redução das emissões causadas pelo desmatamento e pela degradação florestal e pelo aumento dos estoques de carbono florestal (REDD+, Angelsen e McNeill, 2012, citado em Brockhaus e Di Gregorio, 2014).

Quando a vontade e o esforço diminuem, a degradação pode retornar. Sem dúvida, essas medidas podem ser ainda mais eficazes quando coordenadas com iniciativas apropriadas das empresas e da sociedade civil.

Quando os governos se aliam às OEVs e às empresas, os códigos voluntários podem promover uma sinergia entre a regulamentação governamental e a auto-regulação, como os acordos de soja e carne da Amazônia brasileira, bem como a indústria de óleo de palma (Weiss e Nascimento 2013).

Se a sociedade civil pode voltar a unir e recuperar a sua força, não só através de protestos públicos, mas também negociando com as ETNs e as Nações Unidas em pé de igualdade, talvez os membros da ONU possam voltar a se sentir confortáveis com a ideia de Estados fortes e governança global, como o acordo vinculativo alcançado com o tratado de conservação do oceano, consistente com a proposta do Papa Francis (2015: 173).

Imagem: www.joanalira.com.br

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[1] Enquanto o IPCC levou a uma comunidade epistêmica fortemente influenciando as negociações de mudança climática, isso deve ser deixado para outro artigo, bem como uma análise da influência das organizações governamentais subnacionais e os meios de comunicação.

 

Fonte da imagem: Revista Publicittá

ANOTE AÍ:

Este artigo é da autoria de:

Joseph S. Weiss (josephweissbr@gmail.com)

Zhu Dajian

Peter H. May

Walter A. Pengue

Stanislav Shmelev

Foto: Jovens Yawanawa – Raimundo Paccó

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